En relación a los actos practicados por el
Poder Judicial en
ejercicio de las funciones
jurisdiccionales, también existen divergencias
doctrinarias. LOS QUE SE OPONEN A LA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR LOS ACTOS
JURISDICCIONALES EXPONEN LOS SIGUIENTES
FUNDAMENTOS:
a.- EL PODER JUDICIAL
ES SOBERANO.
b.- Los jueces tienen que actuar con INDEPENDENCIA
en el ejercicio de sus funciones, sin el temor de que sus
decisiones pueden ocasionar responsabilidad al Estado.
c.- La indemnización de daños por la
decisión judicial infringe la inmutabilidad de la cosa
juzgada, porque implicaría el reconocimiento de que la
decisión fue pronunciada en violación de la
Ley.
Los autores que se muestran favorables a la
admisión de la responsabilidad del Estado por los actos
jurisdiccionales oponen los argumentos siguientes:
a. Los tres
poderes –Ejecutivo, Legislativo y Judicial- no son
soberanos, porque deben obediencia a la ley, en especial, a la
Constitución. Si fuese aceptable el
argumento de la soberanía para excluir la responsabilidad
estatal, el Estado
tampoco podría responder por los actos administrativos
emitidos por los tres poderes, en ejercicio de la función
administrativa, en relación a los cuales no se discute la
responsabilidad estatal, el Estado podría responder por
los actos administrativos emitidos por los tres poderes, en
ejercicio de la función administrativa, en relación
a los cuales no se discute la responsabilidad.
b. La idea de independencia del Poder Judicial
también es inaceptable para el fin de excluir la
responsabilidad del Estado, porque, además de que todos
los poderes del Estado, gozan de independencia funcional, el
mismo temor podría incidir en los miembros de los
demás poderes del Estado en ejercicio de sus
funciones.
c. El argumento más fuerte es la ofensa a la cosa
juzgada se debilita considerablemente ante las Constituciones
modernas que se inclinan por reconocer la obligación del
Estado de indemnizar en los casos de error judicial en materia penal.
En nuestro orden jurídico, la Constitución reconoce
como uno de los derechos procesales,
conforme con el Art. 17. 11, que expresa: "En el proceso penal,
o en cualquier otro del cual pudiera derivarse pena o
sanción, toda persona tiene
derecho a la indemnización por el Estado en caso de
condena por error judicial".
Es más, la disposición constitucional
referida es lo suficientemente amplia para justificar la
responsabilidad del Estado en todo tipo de proceso, pues
señala que: "…en cualquier otro del cual pudiera
derivarse pena o sanción" y también, porque utiliza
la expresión "condena por error judicial" y no solamente
condena por error judicial en el proceso penal.
Además, la presunción de verdad legal de
las decisiones judiciales se halla debilitada en un sistema judicial
como el nuestro, en el que los precedentes judiciales no tienen
fuerza
vinculante para los magistrados y son comunes las sentencias
contrarios con respecto a una misma norma legal.
d. Por último, sectores de la doctrina
brasileña afirman que la declaración de la
obligación estatal de reparar los daños juzgada
porque ella no implica modificación de la cosa juzgada. La
decisión judicial continúa válida para ambas
partes: el que ganó y el que perdió
continúan vinculados a los efectos de la cosa juzgada, que
permanece inmutable.
La admisión de la responsabilidad del Estado por
los actos judiciales erróneos, en todos los fueros, es
compatible con el principio de Estado de
Derecho, que implica la plena sumisión de toda la
actividad estatal al derecho, concibiendo este como creado por el
Estado pero que se coloca por encima del Estado.
Límites de
la cuestión
LOS ALCANCES DEL ERROR:
Debido a que el estudio del ERROR es la base para la
presentación de la presente tesis
doctoral, resulta en primer lugar necesario avocarnos a
conceptualizar el error. Por el hacemos referencia a todas las
equivocaciones, actos de malas praxis, o
irregularidades, cualesquiera sean los motivos para caer en esta
equivocación.
El concepto del
error que trae el Diccionario
Jurídico Osorio dice que este es el "falso conocimiento,
concepción no acorde con la realidad. El error suele
equipararse a la ignorancia, que no es ya el
conocimiento falso, sino la ausencia del conocimiento. Uno y
otro son vicios de la voluntad, que pueden llegar a causar la
nulidad del acto viciado, cuando no haya mediado negligencia por
parte de quien incurrió en ellos; es decir, cuando se
trata de un error excusable, y sólo cuando recae sobre el
motivo principal del acto. Sea o no excusable, el error de
derecho no puede alegarse nunca como excusa.
Cuando se hace referencia al error judicial se alude
concretamente al cometido por un juez o tribunal colegiado en el
contexto de un proceso o juicio, es decir, los cometidos en el
ejercicio de la función jurisdiccional, en cualquiera de
la rama del derecho, ya se trate o no de sentencia
definitivas.
El error judicial es aquel que surge como consecuencia
de la declaración de voluntad de un Magistrado, y que
puede derivar, tanto de un error de hecho como de derecho. El
error de derecho queda configurado con la aplicación
errónea del derecho a un caso concreto, ya
se deba al desconocimiento o a la interpretación equivocada de las normas
jurídicas aplicables. Este supuesto de responsabilidad del
Estado-Juez concreta con el dictado de la sentencia (definitiva o
no).
En lo atinente al error de facto, parece oportuno
señalar que, si esta prueba, necesariamente habrá
de configurarse la responsabilidad del Estado. Si existe una
errónea apreciación de los hechos, por consecuencia
lógica,
la solución que se ofrezca no será aquella que
corresponde al caso.
Respecto del error de iure, haciendo mías las
expresiones de SANTIAGO TAWIL, en su obra "RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO Y DE LOS MAGISTRADOS Y FUNCIONARIOS JUDICIALES" que "cabe
puntualizar que no cualquier interpretación dará
lugar a la reparación; si ella recae sobre una materia
JURIDICAMENTE OPINABLE, no es dable que existe irregularidad
alguna, como tampoco si el juez, elige una interpretación
dentro del marco de posibilidades que la norma misma le
ofrece".
Siendo así, el Poder Judicial puede puede
adjudicársele responsabilidad por error judicial o in
indicando, cuando se cuestiona el modo en que ha sido ejercida la
potestad de juzgar (ya se trate de una sentencia definitiva o
provisional), o por el funcionamiento imperfecto del servicio de
justicia,
también conocida como IN PROCEDENDO, que refiere a la
actuación u omisión de magistrados, funcionarios y
auxiliares de los juzgados.
Sin embargo, a fin de evitar que se presente un gran
cúmulo de demandas contra los magistrados y el Estado por
"error judicial", y se vuelva INCLUSO UN GRAN NEGOCIO
JURÍDICO, se han establecido ciertas limitaciones, ya que
n se busca un ESTADO PAGADOR DE TODOS LOS ERRORES, sino un Estado
responsable dentro de un Marco Jurídico preestablecido.
Citemos por ejemplo: la ineludible y previa declaración de
invalidez de la sentencia que ocasiona el perjuicio, en un
proceso distinto al que se tramita la acción
resarcitoria; en segundo lugar, para demandar al magistrado que
ha incurrido dentro de las causales de responsabilidad por error
judicial, previamente este debe ser removido o haber
renunciado.
Podemos afirmar con sustento doctrinario que el error
judicial es el que surge como consecuencia de la
declaración de voluntad de un magistrado, que puede darse
en cualquier tipo de proceso y que además contempla la
responsabilidad del Estado.
Supuestos de
responsabilidad del Poder Judicial por su función
jurisdiccional
La función jurisdiccional hace referencia a la
tarea específica de juzgar que incumbe a todos los
magistrados, aunque no se agota con el dictado de la sentencia,
sino que abarca el conjunto de actos necesarios para arribar a su
dictado o bien, aquellos realizados durante el transcurso del
proceso que concluyó de un modo anormal, es decir, sin una
sentencia.
Esta doble actividad permite distinguir, como ya se ha
mencionado, entre la responsabilidad IN IUDICANDO e IN
PROCEDENDO. La primera queda configurada sólo cuando
está controvertido el ejercicio de la facultad de juzgar y
se conoce con el nombre de "responsabilidad del Estado por error
judicial", que se podría producir en todos los
ámbitos de la actuación judicial, es decir, no
sólo en lo criminal, sino también en el civil,
comercial, laboral, etc;
mientras que la segunda responsabilidad se relaciona con el
funcionamiento irregular del servicio de justicia, lo cual
constituye uno de los mayores problemas y
principal causa de perjuicios.
Esta última puede ser resumida en la
célebre máxima de HAURIOU: "Que la
Administración actué, pero que obedezca a la
ley; que actué, peor que pague el precio".
Así, serían típicos supuestos que
den origen a esta responsabilidad, por ejemplo, las omisiones e
irregularidades cometidas por un juez en función IN
PROCEDENDO que den lugar a un daño
reparable, el cual deberá ser reparado por el
Estado.
En cuanto al acto jurisdiccional que origina el
daño, se ha determinado que sólo puede acarrear
responsabilidad al Estado por error judicial cuando estés
dejado sin efecto, de lo contrario el carácter de verdad legal de la sentencia
pasada en autoridad de
la cosa juzgada no permite juzgar que lo hay. En lo referente a
la imperiosa necesidad de remoción de la cosa juzgada, en
los tribunales de la Argentina, se ha dictado un fallo de la
Corte Suprema de ese país, por el que se resolvió
que sólo puede responsabilizarse al Estado por error
judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que origina
el daño sea declarado ilegítimo y dejado sin
efecto, pues antes de ese momento el carácter de verdad
legal que ostenta la sentencia pasada en autoridad de cosa
juzgada impide, en tanto se mantenga, juzgar que hay error. Por
ello, corresponde declarar responsable al Estado, por el error
judicial que implicó un irregular cumplimiento en la
administración de justicia.
Así, adhiriéndonos a la doctrina, podemos
decir que la irresponsabilidad estatal por los actos
jurisdiccionales es consecuencia de la presunción de
verdad que emerge de la cosa juzgada pero ese fundamento
desaparece cuando por un nuevo acto jurisdiccional dictado de
acuerdo a los principios
establecidos al efecto, se reconoce que existió error
judicial en la sentencia impugnada.
Sin embargo, algunos autores sostienen que es necesaria
la sanción de una ley específica que legisle la
RESPONSABILIDAD que tiene su fuente en los errores judiciales.
Rafael Bielsa, es uno de estos doctrinarios y sostiene que: "a
pesar del principio tradicional de la presunción de
verdad, que tiene la cosa juzgada, principio cuyo fundamento
jurídico social nadie discute, y a pesar de la
responsabilidad personal (civil y
penal) del juez, es necesario sancionar una ley que instituya
expresamente la obligación de reparar el daño
causado a las víctimas de los errores judiciales. Se
trata, en sustancia, de una obligación del
Estado.
En la vereda de enfrente se encuentran algunos autores
que sostienen que no es necesaria la existencia de una ley
específica al respecto, pues como ya lo señale
antes, la responsabilidad del Estado encuentra su fundamento en
los principios del "Estado de Derecho", que surgen de nuestra
Constitución Nacional, la que por otra parte, tiene
operatividad por sí misma. Siendo así, podemos
afirmar que no se requiere de alguna ley específica para
que estos principios puedan ser aplicados, dado que la
Constitución se encuentra por encima de la ley, siendo la
ley suprema de la nación;
claro esta, que la ausencia de una ley especial no puede impedir
la vigencia de ella; es que la ley depende de la
Constitución, pero no ésta de aquella.
Mi crítica
a la tesis de
Rafael Bielsa
No comparto la posición de Bielsa, ya que el
hecho de que el Estado deba responder por los perjuicios que
eventualmente ocasiona a los particulares es independiente de la
existencia de una Ley formal. A mi juicio el Estado debe
responder independientemente que haya o no Ley. Por lo
demás, supeditar la responsabilidad del Estado a la
circunstancia de que exista una ley emanada del Congreso es
adherir a un criterio puramente positivista que no comparto y que
repugna a la vigencia de la justicia y del Estado de
Derecho.
Ahondando en el análisis, se debe destacar que es
imprescindible destaca que no es necesario la EXISTENCIA DE UNA
LEY ESPECÍFICA al respecto, pues como ya lo
señalara, la responsabilidad del Estado encuentra su
fundamento en los principios del "Estado de Derecho", que surgen
de nuestra Constitución Nacional, la que, por otra parte,
tiene operatividad por si misma. Siendo ello así, cabe
afirmar que no se requiere ley alguna para que dichos principios
puedan ser aplicados.
Así, la Constitución se encuentra por
encima de la Ley y la ausencia de ésta no puede impedir la
vigencia de aquélla. Es que la ley depende de la
Constitución, pero no ésta de aquella.
Guido Tawil, ha sostenido al respecto que "en el hecho
de exigir que para la procedencia de la responsabilidad del
Estado por sus actos judiciales exista una ley que admitía
tal responsabilidad, habría tanta inconsecuencia como la
hubo de antaño cuando también se pretendió
la existencia de tal ley para responsabilizar al Estado por los
hechos o actos de la administración
pública o por sus actos
legislativos…".
Así, también se ha dicho que: "…la
responsabilidad del Estado por error judicial tiene fundamento,
en un sentido general, en la concepción misma del Estado
de Derecho, y en un sentido más específicamente
constitucional, en la garantía de la igualdad
frente a las cargas públicas…".
Como señalara precedentemente, la responsabilidad
del estado es hija del ESTADO DE DERECHO.
Certeramente ha sido calificada de ULTIMA RATIO del
Estado de Derecho. Fue dentro del maraco de esta estructura
socio-política donde germinó la idea de
que el Estado debía responder por sus
conductas.
Me trae a la memoria las
expresiones del destacado jurista chileno EDUARDO SOTO KLOS
quien, en un profundo estudio sobre el tema, señaló
que:
"quien dice Derecho, dice responsabilidad…no
sólo aparece absurdo sino incluso irracional sostener que
la Administración no RESPONDA por los
DAÑOS que produzca su actividad, pues si es el Estado un
SUJETO DE DERECHO no cabe predicar de él su
irresponsabilidad".
Sepultado ya el dogma de la irresponsabilidad estatal en
el cual la SOBERANÍA desempeño un papel capital, se
impone hoy, de manera universal, la obligación del Estado
de resarcir económicamente los daños causados a
terceros por comportamientos comisitos u omisivos, materiales o
jurídicos o ilegítimos.
Dados los estrechos límites de
este trabajo no me
detendré, en esta ocasión, a analizar las diversas
etapas que fueron jalonando el camino hacia el reconocimiento
pleno de la responsabilidad Estatal. Me remito pues, a valiosas
páginas que se han escrito sobre el particular.
Interesa destacar aquí, en el ejercicio de sus
funciones, el Estado puede ocasionar daños a los
administrados; que esos daños pueden originarse tanto en
comportamientos del órgano Ejecutivo, del órgano
Legislativo y del órgano Judicial. Si bien la
actuación administrativa, por sus particulares
características –inmediatas, permanente,
práctica- es que aquella que proporciona el
catálogo más numero de hipótesis de conflicto con
los derechos de los particulares, no por ello las restantes
situaciones deben quedar fuera de la previsión normativa;
tampoco debe constituir obstáculo el contenido
político de la actividad legislativa y la
presunción de verdad legal emergente de la cosa juzgada.
El estado de Derecho no admite vacíos ni lagunas; en el
los individuos deben estar protegidos contra todos los agravios
que pueda inferirles el poder público. Es por ello que la
seguridad
jurídica ES EL FUNDAMENTO DE LA VINCULACIÓN DE LOS
ENTES PUBLICOS al derecho y la razón de ser del poder de
todo el Estado.
De ahí lo imperioso y conveniente, como
señala Marienhoff, que el sistema de responsabilidad del
Estado en todos sus aspectos sea expresamente considerado desde
el punto de vista positivo. Sólo así la certeza y
la seguridad jurídica aparecerán debidamente
resguardas. (Tratado de derecho
Administrativo, Tomo IV, pag. 692)
La responsabilidad del Estado –Juez o por sus
actos judiciales, constituye un supuesto de excepción ya
que, según destaca CASSAGNE, en toda comunidad
jurídicamente organizada sus integrantes tienen el deber
de someterse a las decisiones que se adopten en los procesos
jusrisdicionales, lo cual lleva consigo la CARGA DE SOPORTAR LOS
DAÑOS OCASIONADOS por una sentencia
desfavorable.
Esta circunstancia le imprime, indudablemente, un matiz
muy particular al contenido de esta especie de responsabilidad
estatal.
Destaco este aspecto porque existen expositores que
pretender extender los supuestos amparados bajo este rubro a los
daños provocados, no sólo en los procesos penales,
sino también en los procesos civiles y
comerciales.
En este sentido, comparto la opinión de
MARIENHOFF, quien señala que la "eventual responsabilidad
del Estado en el fuero civil o comercial aparece muy atenuadas,
pues en él el Estado actúa como tercero que dirime
una contienda PATRIMONIAL entre las partes, siendo éstas
quienes llevan el control del
proceso a través del ejercicio de sus respectivas acciones y
excepciones; en cambio en el
fuero penal el control del proceso está a cargo del Estado
y no del imputado".
Es evidente que en el ejercicio monopólico de la
función jurisdiccional deben diferenciarse dos situaciones
disímiles. Mientras en el proceso civil o comercial es un
tercero a las partes en conflicto, en el ámbito penal, el
Estado es un verdadero protagonista de la acción penal;
aquí se enfrentan en todo su magnitud el superior derecho
del individuo a su
libertad, el
cual no puede ser suspendido sino cuanto transgrediere las
leyes y por
otro lado, la garantía que el Estado le ofrece de
preservarle la libertad en estos términos y aún, el
derecho del Estado para privarlo de ella cuando concurran en su
contra circunstancias previstas por la Ley. Empero, en este
proceso de aplicación de la Ley a los casos particulares
puede acontecer que, sin intención malévola del
magistrado, se pronuncie una sentencia que cause perjuicio a una
persona y que no sea más que la materialización del
error en que ha incurrido el magistrado.
El ERROR JUDICIAL, en el ámbito penal, supone la
equivocación sobre los hechos del caso y la consiguiente
aplicación del derecho a hechos que no existen; puede
producirse por deficiencias procesales, circunstancias fortuitas,
coincidencias fatales, pruebas falsas
o fraguadas, viciadas por el error, el odio o los perjuicios; por
parcialidad o error de los peritos, etc.
LIMITADO EL ERROR JUDICIAL a dicho ámbito, queda
todavía resolver la reparación debe ceñirse
solamente a los condenados cuya inocencia es reconocida al
revisarse la sentencia o, e cambio, debe extenderse
también a aquellas personas que son detenidas y
encarceladas preventivamente para facilitar la
comprobación de los hechos y asegurar la acción
punitiva del Estado, resultando posteriormente sobreseídas
o absueltas al acreditarse su inocencia.
Quienes mantienen esta última posición, el
concepto lato de error judicial resulta aquí, aplicable,
sostienen doctrinariamente no hay muchas diferencias.
JUAN SEMON, en su obra "La reparación a las
víctimas de errores judiciales", publicado en la Revista del
Colegio de Abogados de Buenos Aires, que
"si hay errores judiciales por condena injusta, los hay
también por prisión o detenciones injustas, las hay
también por prisión o detenciones
injustas".
Sin dejar de valorar esta posición que
constituye, indudablemente, un instrumento de afianzamiento hacia
la tesis que postula la responsabilidad por error judicial,
entiendo compartiendo las enseñanzas de Marienhoff, que la
protección jurídica debe limitarse al "condenado"
erróneamente. Me afirmo en esta tesitura a partir de los
argumentos que expone dicho jurista argentino:
1) La aplicación del principio que exige
"vivir honestamente" y que excluye situaciones
equívocas.2) La necesidad de "administrar justicia"
requiere adoptar determinadas medidas procesales, entre las
cuales se encuentra la detención preventiva de una
persona.3) La conducta estatal solo aparece
definitivamente expresada a través de la sentencia
definitiva y firme dictada en el curso ordinario y normal de
un proceso; mientras esa voluntad final no se haya expensado
nada puede imputársele jurídicamente al
Estado.
A estos argumentos AGREGO que si la detención
preventiva se PROLONGA EXCESIVAMENTE, ello puede originarse por
la lentitud de la tramitación procesal (motivada, a su
vez, en la gran cantidad de causas, la escasez de
juzgados, etc.); de acordarse reparaciones en estos supuestos, SE
ESTARÍA ATACANDO EL EFECTO Y NO LA CAUSA GENERADORA DE
ESOS EVENTUALES DAÑOS.
Por otra parte, asistimos a diario a la desmesurada y
sensacionalista publicidad que,
ciertos medios de
difusión, brindan a hechos policiales de resonancia
involucrando más allá de las constancias procesales
a los detenidos preventivamente; frente a los perjuicios
ocasionados a estos supuestos imputados entiendo que ellos
están debidamente protegidos…."
Distinta es la situación del condenado
erróneamente. En este caso, lamentablemente no
hipotético, el sujeto pasivo del error judicial se vio
privado del ejercicio de sus derechos; alejado de su familia; privado
de su trabajo; humillado moralmente; atribuido
psíquicamente sin descansar, por supuesto, el caso
más trágico del inocente que pierde la vida en la
"ruta de los mártires": el crimen del correo de Lyon; el
caso Borrás, el error de Tresjuncos; el caso Dreyfus, el
de Jesucristo, son algunos ejemplos que no agotan la
enumeración.
Fundamentos de la
responsabilidad por error judicial
Como sostenía Bielsa, si bien existe en la
conciencia
jurídica más rudimentaria el sentimiento de
justicia que impone la reparación de los ERRORES
JUDICIALES, no basta crear la obligación a cargo del
Estado ya que la ley que se sancione debe fundarse en
algún principio jurídico.
El principio es necesario, no solamente para el
régimen de aplicación de la Ley y su
interpretación, lo que ya es mucho, sino también
para explicar jurídicamente la
reparación.
En este sentido, varias teorías
han sido ensayadas para justificar la responsabilidad estatal en
esta materia; entre ellas las siguientes:
a) TEORÍA
DE LA RELACIÓN CONTRACTUAL: esta concepción de
raigambre política se fundamenta en la doctrina rusoniana
según la cual el individuo habría renunciado al
derecho de hacerse justicia individualmente delegando, en
consecuencia, tal facultad al Estado. Así, éste se
convierte en garante de la VIDA, LA LIBERTAD, PATRIMONIO Y
DEMAS DERECHOS DEL INDIVIDUO. En estos términos, la
obligación del Estado de reparar los daños
producidos por el error judicial sería la consecuencia del
incumplimiento unilateral de su deber de garantizar los derechos
individuales. Como sostiene Manuel María DIEZ, esta
teoría esta hoy totalmente desacreditada ya que no se ha
llegado a demostrar la existencia de aquel supuesto "contrato social"
ni el consecuente incumplimiento que genera la obligación
de reparar.
b) TEORÍA DE LA UTILIDAD PUBLICA
O DE LA OBLIGACIÓN CUASICONTRACTUAL: de acuerdo a esta
concepción-derivada del derecho privado- el particular
tendría derecho a una reparación porque el Estado
le ha ocasionado un daño al procurar para sí mismo
una utilidad. Sin embargo, al castigar una acción punible,
el Estado no percibe utilidad alguna sino que realiza uno de sus
fines –administrar justicia- en beneficio de toda la
comunidad.
c) TEORIA DE LA CULPA EXTRACONTRACTUAL O
AQUILIANA: En este supuesto, la responsabilidad Estatal
derivaría del hecho ilícito –delito o
cuasidelito- cometido por un Magistrado; empero, esta
concepción deja sin solución a todos aquellos casos
en los cuales el error judicial no es imputable al juez ni a otro
funcionario al haberse producido por caso fortuito, falso
testimonio, dictámenes periciales inexactos, infracciones
procesales, etc.
d) TEORIA DEL RIESGO
PROFESIONAL: En esta teoría se prescinde de la culpa
fundamentándose la reparación en el riesgo que
supone el funcionamiento de la justicia. El error sería
entonces un riesgo inherente a la actividad judicial; así
como en el derecho
laboral el empresario
resarce el accidente sufrido por un operario, en el ámbito
público el Estado debería reparar los "accidentes" de
la justicia. Esta concepción ha sido objetada partiendo
del hecho indiscutible de que el Estado no trata nunca de crear
el riesgo; muy por el contrario, su finalidad consiste en
evitarlo.
e) TEORÍA DE LA OBLIGACIÓN MORAL:
desde esta perspectiva se entiende que la obligación de
indemnizar no surge de ninguna norma jurídica. El Estado
solamente tendría deberes morales hacia la comunidad,
entre ellos, los deberes de policía, de asistencia social
y de impartir justicia. El error de los jueces sería
entonces una injusticia que haría nacer el deber de
repararla. Sin embargo, del daño provocado por la
administración de justicia nace una auténtica
obligación la cual crea un derecho y una acción a
favor de los afectados todo lo cual se desenvuelve,
necesariamente, dentro del campo jurídico, sin perjuicio
de las connotaciones morales que ello implica.
f) TEORIA DEL ACTO DE GRACIA O DE LA EQUIDAD: De
acuerdo con este criterio, la indemnización de los errores
judiciales no consiste en una obligación ni siquiera
moral;
sólo se traduce en un acto de gracia fundado en los
principios de equidad. Sin
embargo, la reparación no puede constituir "un acto de
gracia" del Estado. Como señalara Rocco, aparte de la
consideración de que la gracia se dirige al culpable
injustamente condenado, mientras que la reparación se da
al inocente injustamente condenado cuya inocencia posterior se
reconoce, ésta como principio firme del derecho que la
gracia no puede tener sino un efecto negativo, el de impedir la
ejecución de una condena, mientras que la
reparación tiene, en cambio, un efecto positivo cual es la
indemnización del daño que la victima inocente haya
sufrido por efecto del error judicial.
g) TEORÍA DE LA OBLIGACIÓN DE
ASISTENCIA SOCIAL: La legislación italiana, basada en
las enseñanzas de Rocco, se sustenta en esta teoría
la cual sostiene que el fundamento de la reparación es la
solidaridad
humana; expresa dicho tratadista que como el Estado, movido por
una necesidad obligatoria, reconocida por el mismo, interviene
para atenuar las consecuencias de las gravas calamidades que
pueden afectar a sus súbditos; desastres causados por las
guerras,
tempestades, inundaciones, etc., con mayor razón debe
intervenir a favor de las victimas de los errores judiciales a
las cuales un fatal y desgraciado concurso de circunstancias, no
imputable a nadie, conduce a la miseria. Esta teoría no
resulta satisfactoria por la imprecisión de sus
límites y la ausencia de contenido jurídico; de
aplicarse por extensión los argumentos de esta
concepción, el Estado también debería
reparar los perjuicios sufridos por un empresario que, debido a
desaciertos económicos y financieros, terminara arruinado.
Asimismo, la obligación de solidaridad o asistencia social
para traducirse en obligación jurídica debe estar
fundada en principios jurídicos y no meramente
morales.
h) TEORÍA DE LA REPARACIÓN COMO
RESTITUCIÓN: Esta noción es sostenida por Soto
Kloss para fundamentar la responsabilidad del Estado, en general;
si bien, a mi juicio, es insuficiente por sí sola,
contiene ciertas afirmaciones que adquieren singular importancia
en esta especie de responsabilidad. Se basa en el principio
general de que nadie puede ser privado de lo suyo y que todo
detrimento antijurídico debe ser reparado y restituida la
posición de la víctima. Desde un enfoque
esencialmente publicístico, desecha la ideas de culpa y
dolo sobre las cuales, por tradición, se ha sentado la
concepción la concepción civilista de la
responsabilidad y apunta, en consecuencia, no al autor del
daño sino significa un detrimento en la esfera
jurídica personal del sujeto, constituyendo un menoscabo
de lo "suyo" que debe ser corregido por la reparación
estatal.
j) TEORÍA DE LOS PRINCIPIOS DEL ESTADO DE
DERECHO: Sin desconocer el valor que
encierran algunas de las ideas ya expuestas, entiendo que, en
nuestro país, el fundamento de la responsabilidad estatal,
cualquiera de sus órdenes, reside en el complejo de
principios que constituyen el Estado de Derecho. Ello significa
que no reside en uno de los principios, sino en todos ellos, a
saber:
a) el "afianzamiento de la justicia"
establecido como una meta en el Preámbulo de la
Constitución Nacional.
b) el "derecho a la vida", consagrado en el
artículo 4 de la Constitución Nacional.
c) la inviolabilidad de la propiedad
privada.
d) la igualdad ante la ley.
e) las garantías de la libertad: por la cual
nadie esta obligado a hacer lo que la Ley no manda ni privado de
lo que ella no prohíbe.
f) el articulo 45 por el cual las declaraciones,
derechos y garantías enumeradas en la Constitución,
no serán entendidos como negación de otros derechos
y garantías no enumerados.
g) La clara disposición constitucional de los
artículos 39 y 106 de la Constitución
Nacional.
El Estado es un sujeto de Derecho cuya
actuación está regida por el Derecho
Público, por principio. Es dentro de este marco, pues,
que encuentra asidero la responsabilidad del Estado por errores
judiciales.
Responsabilidad
del Estado por error judicial en el proceso
penal
La responsabilidad del Estado de indemnizar en caso de
"condena por error judicial", tiene como fundamento
constitucional, el Art. 17.11, que es aplicable a cualquier
proceso judicial.
Los presupuestos
para la procedencia de la indemnización por condena
judicial errónea son los siguientes:
a. Sentencia judicial condenatoria. Es
decir, el proceso judicial debe concluir con el acto judicial
debe concluir con el acto judicial de condena firme y no
cualquier otro modo de conclusión del
proceso.b. La sentencia judicial de condena debe ser
calificad como errónea. La norma de
calificación del carácter errónea de la
sentencia solamente se halla determinada para el proceso
penal, en el Art. 273 del Código Procesal, que
expresa:
"Cuando a causa de la revisión del procedimiento, el
condenado sea absuelto o se le imponga una pena menor,
será indemnizado en razón del tiempo de
privación de libertad o por el tiempo sufrido en exceso.
El precepto regirá, analógicamente, para el caso en
que la revisión tenga por objeto una medida". Es decir, el
órgano competente para la calificación de la
condena errónea es la Corte Suprema de Justicia, porque es
el competente para entender del recurso de revisión. (Art.
483 CPP).
Sin embargo, el Código
Procesal Penal, en contra del texto
constitucional, ha establecido la responsabilidad directa del
Estado de indemnizar sin la existencia de condena por error
judicial.
El Art. 275, del C.P.P., dispone: "También
corresponderá esta indemnización cuando la
absolución o sobreseimiento
definitivo se basen en la inocencia del imputado y este haya
sufrido privación de libertad durante el procedimiento".
En esto casos, no existe condena judicial ni puede existir la
calificación de errónea.
La obligación directa del Estado de indemnizar
sólo surge por "condena judicial errónea", conforme
con el Art. 17.11, de la Constitución, por lo que el
imputado que sufre daño por otros actos conclusivos del
procedimiento debe requerir el pago de la indemnización al
funcionario causante del daño.
Existen varios precedentes judiciales, en los que se ha
condenado al Estado al pago de indemnizaciones, en procesos que
concluyen con sobreseimiento definitivo e incluso, por simple
denuncia formulada contra funcionarios que fueren objeto de
investigación por supuesta
participación en ilícitos cometidos en la entidad
pública.
Ejemplo: 1) Expediente: "Juvencio Medina Medina
c/ Banco Central del
Paraguay s/
Indemnización de daños" con S.D. Nº 605, del
2/08/01, Juzgado Civil, 3º Turno Capital. 2) "Ramón
Morales y Néstor Lezcano c/ Banco Central del Paraguay s/
Indemnización de daños".
En el caso de Juvencio Medina Medina, éste fue
procesado en base a un informe del
Directorio del Banco Central que lo involucró en
evasión de divisas, que
luego fue rectificado por el órgano emisor del informe; y
en base a dicha rectificación obtuvo el sobreseimiento.
Por consiguiente, la condena al Banco Central del Paraguay al
pago de la indemnización no se justifica porque no
existió "condena judicial errónea" y si el imputado
sufrió algún daño, probado en el expediente,
debe cargarse a los funcionarios emisores del informe
erróneo, conforme con la disposición del Art. 106,
de la Constitución.
La sentencia referida no se fundó en "condena
judicial errónea", sino en daños soportados por el
procesado en el pago de honorarios profesionales.
En el caso "Ramón Morales y Néstor
Lezcano", estos fueron denunciados ante el Ministerio
Público por el Banco Central del Paraguay, por intentar
cobrar cheque con
firma falsificada. La fiscalía inició la
investigación, habiendo obtenido los imputados
sobreseimientos por extinción de la acción por
falta de sentencia en el plazo legal. En este caso, tampoco
existió sentencia condenatoria errónea, por lo que
la entidad pública no debe abonar indemnización
alguna; y si los afectados han sufrido daños, el obligado
al pago es el agente fiscal que no
impulso el precoso.
Es más, el Agente Fiscal y las personas quienes
han contribuido para la extinción, deben ser sometidas a
investigación penal, conforme con la disposición
del Art. 292, del Código Penal, por frustración a
la persecución penal.
Antecedentes
Normativos: Ubicación dentro de los diferentes
ordenamientos jurídicos
Como señalara al comienzo, no es novedosa la
preocupación por reparar los errores judiciales. Y que
conforme las enseñanzas del ALBERTO RAMON REAL, en su obra
"LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS JURISDICCIONALES EN LA
PUBLICACIÓN TITULADA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO",
pág. 105, año 1982 que:
Ya en 1786 el Código Penal dictado por el Duque
Leopoldo de Toscaza creó una caja especial con las penas
pecuniarias que se aplicasen en el reino para reparar los
daños de los condenados injustamente.
En Francia, por
su parte, existe una firme tradición de esfuerzos
tendientes a reparar injusticias. El Edicto de Luis XVI del 8 de
mayo de 1788 ya expresaba "hemos considerado que las precauciones
que exige considerando que las precauciones que exige la
seguridad pública obligaban algunas veces a nuestros
Tribunales a orientarse por indicios falsos y los exponía
a confundir los inocentes con los culpables…
Producida la revolución
Francesa, la Convención decretó reparaciones
especiales en casos particulares, como la que otorgó en
1793 a un ciudadano llamado BUSSET, detenido y procesado
injustamente. El crimen de "correo de Lyon", por el cual fue
ejecutado un inocente, determinó la modificación
del artículo 447 del Código de Instrucción
Criminal el cual se oponía a la revisión de la
causa; las leyes sancionadas en 1876 y 1895 tuvieron su origen en
sendos errores judiciales. La Ley de 1895 introdujo en aquel
Código un capitulo titulado "de las demandas de
revisión y de las indemnizaciones a las víctimas de
errores judiciales".
Hacia finales del siglo XIX se generaliza la
recepción normativa, ya sea en leyes especiales o bien en
códigos, de la regla que prescribe la responsabilidad por
error judicial. Suecia la consagró por leyes de 1886 y
1887; en este último año también la admite
Noruega; Dinamarca en 1888; Austria en 1892; Bélgica en
1894; Hungría en 1896; Alemania en
1898 y 1904; Holanda y España en
1889; Italia en 1930 y
E.E.U.U. en 1938. Últimamente, la Ley francesa del 5 de
julio de 1972 introduce, con carácter general, el
principio de la responsabilidad del Estado en materia
judicial.
Nuestra Carta Magna
consagra dentro de los derechos procesales –art. 17 num 11-
una indemnización por el Estado al individuo que ha sido
condenado en virtud de una sentencia errónea. Contempla
también la responsabilidad del funcionario y del empleada
pública en el art. 106 que establece: "Ningún
funcionario o empleado público está exento de
responsabilidad. En los casos de transgresiones, delitos o
faltas que
cometiesen en el desempeño de sus funciones, son
personalmente responsables, sin perjuicio de la responsabilidad
subsidiaria del Estado, con derecho de éste a repetir el
pago de lo que llegase a abonar en el concepto".
Además, la Constitución en el
artículo 39 establece que toda persona a ser indemnizada
justa y adecuadamente por los daños y perjuicios sufridos
por el obrar de la autoridad legítima en ejercicio de sus
funciones.
En la Argentina, en el ámbito provincial, algunas
constituciones han consagrado, también de modo expreso, el
derecho a la reparación en casos de condena penal de un
inocente por error judicial. Así, la de la ciudad
Autónoma de Buenos Aires de 1996; la del Chaco de
1957-1999;la de Formosa de 1991, etc.
La Constitución de Santa Cruz de 1994 admite el
derecho a la reparación en los casos de detención
mayor a sesenta días, siempre que a posteriori el
involucrado fuese absuelto o sobreseído
definitivamente.
En España, el artículo 411 de la vigente
Ley Orgánica del Poder Judicial establece que: "Los jueces
y magistrados responderán civilmente por los daños
y perjuicios que causaren cuando, en el desempeño de sus
funciones, incurrieren en dolo o culpa".
En Italia se plantea un gran debate sobre
las especies de culpa por las cuales debe responder el Juez.
Antes de 1988 el afectado (sujeto activo) tenía una
posibilidad de elegir, es decir, tenía la opción de
demandar al Juez o al Estado, o ambos conjuntamente porque su
responsabilidad era directa y concurrente, a partir del obrar
culposo del Juez. Pero, con una nueva Ley se limita la
acción del afectado, y éste solo tiene
acción para exigir el resarcimiento de los daños
sufridos al Estado; no lo queda ya una acción contra el
Juez. Sin embargo, el Estado tiene la posibilidad de ejercer la
acción de regreso y demandar al Juez.
La responsabilidad exclusiva del Estado es,
básicamente la solución en el derecho
francés y en el alemán pero también en
Polonia, Austria, los países escandinavos, etc.
Los Pactos
Internacionales
Como se sabe, la Constitución Nacional ubica a
los pactos internacionales dentro de nuestro sistema normativo;
son parte integrante de nuestro ordenamiento jurídico y se
encuentran ubicados en la pirámide jerárquica por
debajo de la propia Constitución Nacional.
a) La Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica),
reconoce la responsabilidad estatal al señalar que:
"Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la
ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por
error judicial". (art. 10).
En otras palabras, esta Convención implica la
aceptación en el ámbito nacional de la
responsabilidad del Estado por error judicial en el fuero
penal.
b) El pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos de las Naciones Unidas
dispone: "Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido
indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente
probatorio de la comisión de un error judicial, la persona
que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia
deberá ser indemnizada, conforme a menos que se demuestre
que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado
oportunamente el hecho desconocido" (art. 14 num.
6º).
La
evolución de la responsabilidad del Estado en el
Paraguay
I. RESPONSABILIDAD FUNDADA EN EL CODIGO CIVIL:
Hasta la promulgación de la ley 1506/35 que
estableció el Estatuto del Funcionario Público,
conforme señala Salvador Villagra Maffiodo: "La
responsabilidad del Estado podría fundarse perfectamente
en las disposiciones del Código
Civil, que luego de prescribir el principio de la
responsabilidad general por daños causados por culpa o
negligencia, en su Art. 1.109, extiende en el Art. 1.112 el mismo
régimen "a los hechos y las omisiones de los funcionarios
en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una
manera irregular las obligaciones
legales que le están impuestas" y en el Art. 1.113, a las
personas que "por los daños que causaren los que
están bajo su dependencia". Bajo este régimen
extensivo quedaba comprendida sin duda alguna la responsabilidad
de la Administración por actos ilícitos de sus
agentes".
La responsabilidad estatal fundada en el Código
Civil, se encuadra dentro de la responsabilidad subjetiva porque
implica la necesidad de indagar sobre la existencia de la culpa
del agente para responsabilizar al productor del acto
dañoso.
La
irresponsabilidad del Estado por ciertos actos de sus
funcionarios, establecida en la Ley 1506/35
La Ley Nº 1.506 del 31 de octubre de 1935, en su
Art. 32, eliminó la responsabilidad del Estado por los
actos de sus funcionarios al disponer: "El Estado no es
responsable por hechos o actos de los funcionarios que importen
delitos o cuasidelitos".
Según el Prof. Villagra Maffiodo: "…el
principio general adoptado por la Ley 1.506/35 era el de la
irresponsabilidad del Estado, siguiendo sin duda el modelo de los
países anglosajones que de su parte no debía durar
mucho más, hasta 1946 en Estados Unidos y
1947 en Inglaterra.
RESPONSABILIDAD INDIRECTA EL ESTADO:
Constitución de 1940, no instituyó la
responsabilidad del Estado pero abrió la posibilidad de
instituirla por ley, al disponer en su art. 31 que los
funcionarios serán personalmente responsables por actos
ilícitos "…sin perjuicio de la responsabilidad
indirecta del Estado que podrá ser establecida en la Ley".
Pero como no llegó a dictarse la ley que la estableciera,
siguió, vigente el régimen general de la
irresponsabilidad del Estado de la ley 1.506/35.
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO: Según
Villagra Maffiodo, la Constitución de 1967 "dio el paso
decisivo estableciendo en el texto del art. 41, luego de
prescribir la responsabilidad personal de los agentes
públicos sin perjuicio de la responsabilidad del Estado,
que será reglamentada". No se ha dictado la ley
reglamentaria, pero debe considerarse vigente la responsabilidad
del Estado, como garantía constitucional para la
protección de las personas y de sus derechos, en virtud de
la disposición del art. 80 que dice: "LA FALTA DE LEY
REGLAMENTARIA NO PODRÁ SER INVOCADA PARA NEGAR NI
MENOSCABAR NINGUN DERECHO O GARANTÍA".
La disposición de referencia, establece
claramente la responsabilidad directa del funcionario, por lo que
la responsabilidad del Estado necesariamente debe ser
subsidiaria, la que debió ser reglamentada.
La responsabilidad directa del Estado, fue establecida
en el Art. 53 de la Constitución de 1967, que dice: "Los
paraguayos y los extranjeros tendrán derecho a ser
indemnizados por el Estado o los Municipios por los daños
y perjuicios de que hayan sido objeto por parte de la autoridad
legítima en el ejercicio de sus funciones". Esta
disposición consagra la responsabilidad directa del Estado
por los actos legítimos de la autoridad, pues en caso de
ilícitos atribuidos a los funcionarios responden estos
últimos, conforme con la disposición del Art. 41 de
la referida Constitución.
Responsabilidad
del Estado en el Derecho vigente
En el orden jurídico nacional vigente, se puede
sostener que la responsabilidad del Estado en forma directa
surgen en los supuestos de: 1) daños causados por actos
legítimos de la autoridad; 2) por error judicial; 3) la
responsabilidad subsidiaria o indirecta por las irregularidades
cometidas por sus funcionarios, en caso de insolvencia de estos.
Las responsabilidades referidas se hallan expresamente
consagradas en la Constitución Nacional de
1.992.
RESPONSABILIDAD DIRECTA DEL ESTADO
Existe la obligación directa un sujeto asume la
obligación de reparar el daño por un acto propio.
En el caso del Estado, la obligación directa surge por la
realización de: 1) daño causado por acto
legítimo; 2) por daño causado por actividades
riesgosas, en que el orden jurídico impone el deber de
indemnizar y; 3) en caso de condena por error
judicial.
La responsabilidad directa del Estado por las
actividades legítimas tiene como base constitucional el
Art. 39, y en el caso de condena por error judicial, el art.
17.11
La responsabilidad directa del Estado, ocurriría
cuando la causación del daño se halla autorizada
expresa o tácitamente por la normativa, legal o
reglamentaria, hipótesis en la que el órgano o
funcionario causa daño en el ejercicio regular de sus
funciones. Esta circunstancia ocurre en los supuestos
siguientes:
a) Expropiación de los bienes
pertenecientes a particulares. El acto expropiatorio se halla
permitido por la propia Constitución, con la
obligación de una justa y previa indemnización.
(Art. 109 CN).b) Daño de Guerra: El acto declaratorio
de guerra conlleva implícitamente la
autorización de dañar los bienes de las
personas. En este sentido, en opinión del Prof. Miguel
Ángel Pangrazio, sin el transcurso de una
conflagración bélica se ordenará la
demolición de un edificio por cuestiones
estratégicas, no se puede responsabilizar por dicho
acto al Comandante que ordenó dicha demolición,
sino al Estado. Sin embargo, la doctrina administrativa no se
muestra favorable a la admisión de la responsabilidad
Estatal por el uso de los poderes de guerra.c) Daño causado durante el Estado de
Emergencia. En los casos de desastre o calamidad
pública, el Congreso Nacional tiene la competencia de
declarar, por ley, el estado de emergencia (Art. 202 num. 13
C.N.). Esta ley otorga una facultad implícita a la
Administración Pública, consistente en la
posibilidad de causar daños a los administrados con la
finalidad de evitar la situación de emergencia, tales
como derrumbe de edificios para evitar la propagación
de incendios, sacrificios de animales para evitar la
propagación de una epidemia, entre otros. En estos
casos, los daños causados por aplicación de la
ley, deben ser asumidos directamente por el
Estado.
Esta responsabilidad directa del Estado, coincide con el
concepto de deber jurídico, señalado por Kelsen,
porque en estos casos la obligación de reparar los
daños surge de la propia normativa jurídica y no
por actos ilícitos de los funcionarios.
c. Daños causados por cosas utilizadas
por el Estado, cuando la misma no tenga como supuesto
fáctico la conducta irregular de sus
funcionarios.d. Indemnización en condena por error
judicial. Esta obligación directa del Estado se halla
establecida en el Art. 17 inc. 11 de la Constitución
Nacional. Esta obligación tiene como base
constitucional la "condena por error judicial" y no por
daños que pudieran surgir por actos procesales como
sobreseimiento o prisión preventiva.e. Daños causados por actividad
riesgosa. El otro supuesto de responsabilidad directa del
Estado se configura por sus actividades riesgosas o por
hechos causantes del daño sin la intervención
volitiva de sus funcionarios. El autor colombiano JAVIER
TAMAYO JARAMILLO, en base a la jurisprudencia del Consejo de
Estado de Colombia, ha señalado que las actividades
consideradas riesgosas son: amas oficiales, transporte de
vehículos, explosivos y redes de energía
eléctrica.
La actividad riesgosa como criterio de imputación
de responsabilidad directa del Estado o empresa
pública, FUE APLICADO POR LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
PARAGUAYA, en el caso: "CRISTOBAL RODRIGUEZ SANTACRUZ Y OTRA c/
ANDE s/ INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS" (Acuerdo y
Sentencia N º 349 del 27 de junio del 2001). En el caso de
referencia, el hecho consistió en que una menor muere
electrocutada a raíz del contacto con la alambrada
electrificada de una instalación abastecedora de electricidad de
la ANDE, y los padres reclaman indemnización al ente
público. La Corte Suprema al confirmar el fallo de segunda
instancia expreso: "En el presente caso, atendiendo al modo como
ha ocurrido el fallecimiento, por transmisión de
electricidad del tensor desprendido de la ANDE, al producir
contacto, a su vez, con la alambrada, estamos ante un
típico caso de responsabilidad desprovista del factor
subjetivo o voluntario del agente causante del daño; pues,
la idea de la culpa para este caso particular, se tornará
insuficiente para encontrar en ella el fundamento del deber de
resarcir, así, el Código Civil paraguayo ha
incorporado específicamente del dueño o
guardián de la cosa inanimada y la causa de
exoneración de la misma, demostrando la culpa de la
víctima o de un tercero por quien no deba responder, con
la observación muy importante que en ambos
casos la exoneración de responsabilidad puede ser parcial
o totalmente, según la circunstancia particular del
litigio. En estos autos, con
claridad no se ha demostrado ninguno de los supuestos de
exoneración de responsabilidad; en consecuencia, es
aplicable la norma del Art. 1847, del Código Civil
paraguayo que dispone: "el dueño o guardían de una
cosa inanimada responde del daño causado por ella o con
ella, si no prueba que de su parte no hubo culpa, pero cuando el
daño se produce por vicio o riesgo inherente a la cosa,
sólo se eximirá total o parcialmente de
responsabilidad acreditando la culpa de la víctima o de un
tercero por quien no deba responder. El objeto del negocio
jurídico de la ANDE, constituye la provisión de
servicios
mediante suministro de fluido eléctrico, el cual,
constituye una actividad esencialmente riesgosa; en consecuencia,
es deber de la entidad proveedora tener el perfecto control de
sus instalaciones y redes al considerarse a la
referida actividad como peligrosa; por lo que entiendo, que la
responsabilidad en el presente caso en criterios objetivos, por
lo que el grado de culpabilidad
de las partes jurídicas del hecho dañino,
razón por la cual llegó a igual conclusión
que el Tribunal de Apelación, tercera Sala, y considero
que deberá confirmarse el fallo recurrido, en todos sus
puntos, teniendo en cuenta el monto que deberá abonar la
parte demandada a la actora, fijado en la suma de Gs.
190.000.000, con expresa imposición de costas a la
perdidosa". (Voto del Ministro Bonifacio Ríos Avalos, con
la adhesión del Ministro Enrique Sosa
Elizeche).
En el caso de referencia, se ha reclamado
indemnización por el daño causado por una cosa
utilizada por el Estado y en la que, en principio, no
existió acción u omisión de sus
funcionarios, porque al parecer la rotura del tensor
eléctrico se debió al desgaste. En esta
hipótesis, es correcta la atribución de la
responsabilidad directa del Estado debe investigar si
existió o no omisión del deber de control del
funcionario encargado del tendido eléctrico, pues si el
funcionario tenía posibilidad de conocer la rotura y
ordenar la reparación correspondiente, debe responder por
su conducta omisiva
y en tal caso, la ANDE puede repetir lo pagado contra su
funcionario negligente.
Responsabilidad
indirecta o por actos ilegítimos de sus
funcionarios
Es cuando el Estado asume la obligación de
indemnizar por los daños causados por las actividades
irregulares de sus funcionarios por insolvencia de éste
último.
La responsabilidad indirecta del Estado surge cuando el
funcionario en el ejercicio del cargo incurre en una
acción u omisión irregular productora de
daño y una vez verificada su insolvencia en el proceso
judicial respectivo, el Estado en forma subsidiaria asume la
obligación de reparar el daño causado y con derecho
de repetición contra el funcionario (art. 106
C.N.).
Es decir, para tomar operante la responsabilidad del
Estado por actos irregulares de sus funcionarios prodcuctora de
daños a los administrados deben concurrir los presupuestos
siguientes:
a. Acto u omisión del funcionario. Es
decir, debe existir una conducta comitiva u omisiva del
funcionario en el ejercicio de sus deberes funcionariales
causantes de daños resarcibles.
Es decir, debe existir una conducta ilegal del
funcionario que pueden tener la entidad de delito o faltas
administrativas, por la que el funcionario, por expresa
disposición del Art. 106 C.N. debe responder en forma
directa.
b. El acto productor del daño originado
en las transgresiones, delitos o faltas, deben haberse
cometido en el ejercicio de las funciones públicas por
parte del funcionario.c. En el juicio promovido por cobro de
indemnización contra el funcionario público
causante del daño, éste sea declarado
insolvente. Esto es lo que la doctrina administrativa
denomina previa exclusión de los bienes del
funcionario.
La necesidad de la previa verificación de la
insolvencia del funcionario decretado por el órgano
judicial pertinente, no impide que el particular damnificado
promueva la demanda
conjuntamente contra el agente y la Administración, para
evitar un doble proceso o la exposición
de excepciones por la parte que no fue enjuiciada.
Aún en la hipótesis, de la demanda
conjunta que tiene una finalidad procesal evidente, la
obligación de reparar por parte del Estado sólo se
opera cuando el funcionario fue declarado insolvente para
responder pecuniariamente por su conducta funcional productora
del daño.
En la hipótesis de que el Estado haya reparado el
daño causado por sus funcionarios insolventes tiene el
derecho de promover la correspondiente repetición de lo
pagado.
Por consiguiente, si no concurren los presupuestos
señalados, el Estado debe asumir la obligación
subsidiaria de la reparación de los daños causados
por las irregularidades de los funcionarios.
El autor Salvador Villagra Maffiodo, ha planteado si el
funcionario debe asumir la obligación de reparar ante un
acto administrativo irregular de reparar ante un acto
administrativo irregular que fuera anulado por una
decisión judicial y sostiene que: "No cabría
imputar responsabilidad ni a la Autoridad Administrativa por el
solo hecho de la revocación judicial, entre otras razones
porque de ser así se trabaría gravemente la
acción de los agentes de la Administración por el
temor de incurrir en sanciones inesperadas. Sanción normal
para estos casos es la condenación en costas a la
Administración en el respectivo
juicio…".
En la hipótesis planteada, al ser anulado un acto
administrativo resulta evidente que el mismo es un acto irregular
del funcionario emisor, por lo que en caso de causar un
daño debe indemnizar por exigencia el Art. 106 C.N., y el
Estado debe responder en forma subsidiaria, en caso de
insolvencia del emisor.
La solución planteada de imponer las costas del
juicio a la Administración Pública por la
irregularidad del funcionario no es compatible con la normativa
costitucional citada, porque la condena en costa es consecuencia
del acto administrativo irregular del funcionario.
En la revocación judicial de un acto irregular,
la condenación en costas debe ser impuesta al funcionario
emisor del acto irregular y no a la Administración
Pública, habida cuenta que el contribuyente no tiene
porque asumir la responsabilidad por los actos irregulares del
funcionario. Hace asumir al Estado las costas del juicio es
consagrar una injusta carga para el contribuyente.
En los precedentes judiciales, se percibe una
inclinación a responsabilizar en forma directa al Estado
por las actividades irregulares de lo funcionarios, cargando a
los contribuyentes con las costas del juicio, el pago de los
salarios
caídos e indemnización por destitución, en
los casos de anulación de los actos administrativos
vinculados a la terminación de la relación
jurídica con los funcionarios.
En el precedente, dictado en el caso:
"SOLPAR, Derivados del
Petróleo S.A. c/ Res. C.T. Nº 1/99 del 14 de
enero de 1999, dictado por el Consejo de Tributación, por
S.D. Nº 70 de fecha 21 de marzo del 2001". La Corte Suprema
de Justicia, impuso las costas al Estado por mal desempeño
de sus funcionarios. La base de la decisión de la Corte
Suprema fue que: "…los auditores tributarios realizaron su
labor al margen del procedimiento estatuido en la Ley 125/91 para
que estos casos, sacando conclusiones que no tenían
sustento en la realidad fáctica del estado contable de la
compañía auditada. En la presente litis ha quedado
claramente demostrado la manera impropia que en que han procedido
los auditores tributarios, respaldados por la
Subsecretaría de Estado de Tributación, lo cual me
lleva a concluir que n se dan en la presente litis, razones
valederas para disponer que las costas se impongan en el orden
causado, ya que ninguna de las circunstancias expuestas por la
doctrina y la jurisprudencia
para hacerlo así, se dan en este caso. En consecuencia, en
mi opinión en el punto tercero de la parte resolutiva del
Acuerdo y Sentencia Nº 123 de fecha 27 de julio del
año 2000, que impuso las costas en el orden causado, debe
ser revocado con costas, en el sentido de que la costas en la
instancia inferior deben ser impuestas a la parte
perdidosa".
En la resolución referida, conforme con la
normativa constitucional del art. 106, las costas se debieron
haberse impuesto a los
funcionarios que actuaron de manera irregular, que en el caso
resultaron ser los auditores tributarios, el Subsecretario del
Estado de Tributación; porque la referida normativa
constitucional disponer que los funcionarios públicos son
responsables personalmente de las transgresiones en que incurran
en el ejercicio de sus funciones; y por otra parte, hacer pagar
al Estado las costas es cargar al contribuyente por las
actuaciones irregulares de los funcionarios.
La imposición de costas del juicio o
indemnizaciones en forma directa al Estado por los actos
irregulares de los funcionarios es consagrar la impunidad de
los mismos y hacer soportar a los contribuyentes la carga
económica para las irregularidades ajenas. En este
sentido, el autor Rafael Bielsa, ha expresado: "…Si se
hace responsable al Estado y no a los funcionarios culpables,
éstos seguirán gozando de la impunidad de su actos
irregulares, y el Estado, es decir, el tesoro público,
cargará con las consecuencias de esos hechos. Con hacer
responsable al Estado, lo que resulta es una incidencia injusta
de esa responsabilidad en los administrados o contribuyentes,
pues toda indemnización que el Estado paga, se resuelve en
una carga para los contribuyentes honestos o no culpables de las
faltas de los funcionarios". (Estudios de Derecho Administrativo,
pág. 309/310).
El Tribunal de Cuentas
–Primera Sala-, en cambio, en una decisión
resolvió imponer el pago de las costas y los salarios
caídos a los funcionarios emisores de la resolución
anulada por vía contenciosa administrativa. En el caso
"RIGOBERTO ZARZA c/ Resoluciones Nº 83 y Nº 84 de fecha
25 de junio de 1998, dictadas por el Tribunal Superior de
Justicia Electoral", en el Acuerdo y Sentencia Nº 91 de
fecha 8 de junio de 2000, el citado órgano jurisdiccional
expresó: "Teniendo en cuenta que según informe
obrante a fs. 58 de autos, el actor fue repuesto como funcionario
de la Justicia Electoral en fecha 1 de junio de 1999 y habiendo
transcurrido entre su cesantía y la reposición en
su cargo más de un añó corresponde por
razones de equidad concederle un año de salarios
caídos. En cuanto a las costas y al pago de las
indemnizaciones que se resuelven, soy de parecer que, en
cumplimiento de lo que manda el Art. 106 de la
Constitución Nacional de la
República del Paraguay, las costas y las
indemnizaciones, deben ser soportadas en primer termino por el o
los funcionarios públicos de la Justicia Electoral que
fueren responsables del dictamiento de la resolución
revocada y que diera origen al pago de los salarios caídos
y de las costas del juicio. Tal responsabilidad individualizada
correctamente, deberá ser realizada por la Justicia
Electoral por medio del sumario administrativo previo, con la
observancia estricta de todos los derechos constitucionales
procesales de los afectados por dicho procedimiento
administrativo".
La decisión del Tribunal de Cuentas
–Primera Sala, de imponer el pago de las costas y los
salarios caídos a los funcionarios públicos
emisores de la resolución anulada se halla ajustada a la
disposición constitucional establecida en el Art. 106,
pero la obligación del sumario administrativo previo para
la efectividad de dicha responsabilidad no es correcta, por las
razones siguientes: 1) el sumario administrativo es para imponer
sanciones administrativas a los funcionarios, mientras la condena
en costas y pago de salarios caídos son sanciones
jurisdiccionales, 2) El órgano jurisdiccional ha declarado
la ILEGALIDAD de la resolución impugnada que al pasar a la
autoridad de cosa juzgada no puede ser enervada en un sumario
administrativo, 3) Los requisitos para imponer la
obligación pecuniaria de los funcionarios fueron
acreditados en el proceso contencioso administrativo, tales
como:
a) la individualización de los
funcionarios emisores del acto surge de la simple lectura de
la resolución impugnada en la que consta las firmas de
las autoridades emisoras.b) La resolución fue dictada en el
desempeño de las funciones administrativas.c) El derecho a la defensa fue ejercido en el
juicio contencioso administrativo porque en la misma se
controvierte la legalidad de la resolución y la
autoridad administrativa defiende en dicho juicio la
legalidad de su resolución, por lo que no existe, en
esta hipótesis, violación del derecho a la
defensa del titular del órgano activo emisor de una
resolución que ya fue declarada ilegal y en
consecuencia anulada.
Por las razones apuntadas, la exigencia de un sumario
administrativo previo para la actividad del pago de las costas y
salarios caídos contra el funcionario emisor de un acto
administrativo anulado en sede judicial no se
justifica.
PRESUPUESTOS PARA QUE LA RESPONSABILIDAD QUEDE
CONFIGURADA
El deber de reparar exige la concurrencia de los
siguientes presupuestos: la existencia del daño cierto a
intereses jurídicos patrimoniales o espirituales, su
imputabilidad al órgano judicial y una relación de
causalidad adecuada al factum y el menoscabo. Como se ve, no
existen diferencias mayores con los requeridos por la doctrina
moderna en el derecho privado.
El daño o perjuicio ocasionado es uno de los
elementos esenciales de la responsabilidad; para hacerla efectiva
es necesario que aquél sea cierto, valuable en dinero;
también puede ser futuro, pero de inevitable producción. Además, el hecho que
ocasiono el perjuicio no tiene que haber contribuido el
damnificado mediante su acción u omisión (dolosa o
culposa), quien, asimismo, tiene la carga de agotar los recursos e
instancias posibles dentro de cada legislación.
El daño estará presente conforme lo
establece el artículo 1835 del Código Civil,
siempre que se cause a otro algún perjuicio en su persona,
en sus derechos o facultades o en las cosas de su dominio o
posesión.
La extensión del resarcimiento, conforme a
derecho, podrá abarcar –según los casos- el
daño material y el moral. El segundo párrafo
del artículo 1835 presupone el resarcimiento debe incluir
a toda lesión material o moral causada por el acto
ilícito. Al margen quedan así los problemas que
puede presentarse respecto de su cuantificación, porque el
QUANTUM queda librado al prudente arbitrio del sentenciante, de
acuerdo con la magnitud del perjuicio sufrido y las
circunstancias que rodean al caso, conforme a las facultades
conferidas al legislador.
En idéntico sentido el artículo 1855 del
Código Civil establece "para apreciar la culpa o el dolo
del responsable del daño, así como para la
liquidación de éste, se aplicarán, en cuanto
sean pertinentes, las normas de éste Código sobre
incumplimiento de las obligaciones provenientes de los actos
jurídicos". Continúa diciendo el artículo
1856 que "El obligado a indemnizar el daño que le sea
imputable resarcirá todas las consecuencias inmediatas, y
las mediatas posibles, o las normales según el curso
natural y ordinario de las cosas, pero no las causales, salvo que
éstas deriven de un delito y debieran resultar
según las miras que el agente tuvo al ejecutar el
hecho".
Asimismo, deberá acreditarse una relación
de causalidad directa e inmediata entre el hecho y el perjuicio,
según el curso natural de las cosas, de suerte tal que el
segundo sea consecuencia exclusiva del primero. Este recaudo es
insoslayable, pese al reconocimiento del carácter objetivo de la
responsabilidad estatal.
Queda claro que los presupuestos para que se dé
la responsabilidad en cuestión son los mismos que se
requieren para responsabilizar al Estado por su actuación
administrativa o legislativa. Es que, la responsabilidad del
Estado se funda en los principios del Estado de Derecho, que son
los que surgen implícita o explícitamente de la
Constitución Nacional.
La
cuestión de los daños
Todo aquel que ha sufrido un daño o un perjuicio
en virtud de una resolución dictada en el marco de un
proceso viciado por error judicial puede demandar al juzgador por
su acto; en la acción resarcitoria debe incluir todo el
daño que efectivamente ha sufrido; en otras palabras, se
debe tener en cuenta el daño patrimonial, el cual
comprende al daño emergente y al lucro cesante y
además al daño moral. Sintetizando podemos decir
cuanto sigue:
a) DAÑO EMERGENTE: (damnun emergens) Es
aquel que efectivamente sufre el individuo por causa del acto
u omisión que correspondía al Juzgador. La
circunstancia de que exista una defensa gratuita a su
disposición no obsta a la procedencia del rubro, ni su
decisión de utilizar abogado particular rompe el nexo
causal entre el hecho y el daño.b) LUCRO CESANTE: Aquel que la persona ha
dejado de percibir, o ganancia de al que se ve privada, por
causa del proceder del magistrado. Son las ganancias dejadas
de percibir, las rentas o los beneficios que no llegaron por
causas que originan responsabilidad.c) DAÑO MORAL: Es el desmedro sufrido en
los bienes extramatrimoniales, que cuentan con
protección jurídica. Es que el que incide sobre
la consideración, el honor o los efectos de una
persona (v.gr. la difamación y la calumnia). Se
sostiene que cuando los errores judiciales les afectan la
libertad y el honor, la reparación se justifica
más aún que cuando solamente afectan al
patrocinio.
En el área penal se entiende a aquel sufrido
durante los meses de prisión en la institución a la
cual fue confinada la persona, es decir, de los antecedentes de
cada caso surge el daño moral que le habría causado
la detención y el sometimiento al trámite del
proceso penal, con el consiguiente descrédito y
desprestigio público que trajeron aparejados, en la vida
de ese individuo.
En el fuero civil es aquel sufrido en su espíritu
como consecuencia de una sentencia dictada en este fuero, la cual
afecta su honor y reputación, ocasionando un menoscabo en
la armonía de su vida.
La doctrina coincide en afirmar la INDEMNIZACIÓN
DEL RUBRO en cuanto se haya sufrido lesión a las
afecciones legítimas, la tranquilidad, la integridad
física y
el equilibrio
psíquico, como bienes
connaturales de la dignidad
espiritual del ser humano.
La indemnización por daño moral debe
imperiosamente tener en cuenta su naturaleza
resarcitoria, tendiente a procurar a la víctima
satisfacciones sustitutivas de los sinsabores, sufrimientos,
incertidumbres vividas, dificultades de la convivencia en el
penal, la conmoción del ánimo como causa de la
injusticia, la privación de la libertad y la soledad que
vivió el detenido, como consecuencia del alejamiento
físico de la
familia.
El resarcimiento por daño moral no tiene por que
guardar proporción con el de los daños materiales
(jurisprudencia argentina).
En lo referente al daño moral, la
orientación más moderna tanto en nuestro
país como en el derecho público extranjero, es
aquella que acepta dentro de los rubros a indemnizar no solo el
daño material, sino también el denominado
daño moral, metafísicamente definido, por alguna
doctrina civilista, como el "precio del dolor".
Presupuestos de
la responsabilidad del Estado
Los presupuestos de la responsabilidad del Estado son
diferentes, a los efectos de determinar su responsabilidad
directa e indirecta.
Para la concurrencia de la obligación directa, se
requiere la concurrencia de los presupuestos de: 1) acto
legítimo del Estado, 2) la existencia del deber legal de
reparar; y 3) la existencia del daño
resarcible.
Para que exista la obligación subsidiaria, es
decir por los actos irregulares de los funcionarios insolventes,
en primer lugar, debe determinarse la responsabilidad del
funcionario en el daño ocurrido y el segundo lugar,
determinar su insolvencia.
Para determinar la responsabilidad del funcionario deben
concurrir los elementos siguientes:
a. ACCION COMISIVA U OMISIVA. La
acción provocadora del año puede ser comitiva,
en el caso de que se trate de un acto positivo, del
funcionario; o una omisión, en la cual el funcionario
deja de realizar un deber legal.b. LESION RESARCIBLE O EL DAÑO.
El segundo presupuesto de la obligación de reparar es
la ocurrencia del daño, que puede ser material o
moral, que debe ser demostrado por la víctima, no
pudiendo ser un daño hipotético o
conjetural.
El daño es la consecuencia del acto que causa una
disminución al patrimonio de la víctima o una
afectación de su bienestar psíquico o moral no
apreciable económicamente. El daño, entonces,
podrá ser económico o moral, pudiendo el acto
causar los dos, generando la obligación del agente de
responder patrimonialmente por ambos.
El daño material se integra con los daños
emergentes y el lucro cesante. Lo primero se configura con la
efectiva disminución del patrimonio de la víctima y
el segundo, sería lo que se dejo de ganar a causa del
daño sufrido.
El daño moral no tiene como consecuencia la
disminución del patrimonio de la persona. Esta
representación por el daño causado a la vida
íntima de la persona, a la FAMA PROFESIONAL O FAMILIAR, a
la honra, causando dolor y acarreando una lesión a la
estima que la persona goza en la comunidad.
c. NEXO DE CAUSALIDAD. El tercer
elemento es el NEXO de causalidad entre el ato y el
daño. Si no existe este nexo no se configura la
responsabilidad patrimonial, sea privada o estatal, esto es,
si el acto practicada por el agente no fue el causante del
daño sufrido, no puede prosperar el pedido de
reparación del daño.
El nexo causal es un elemento objetivo, que vincula el
acto practicado por el agente al daño. Si este nexo no fue
probado no se puede hablar de responsabilidad, pues el hecho
imputado a una persona no provocó el daño
alegado.
ORGANO COMPETENTE PARA ENTENDER EN LA ACCIÓN Y
SU TRAMITACIÓN
Se trata de una acción autónoma por
reparación de daños, y el acceso a un órgano
judicial es el modo de hacer valer ese derecho, sin dicho acceso
la responsabilidad del Poder Judicial sería
prácticamente una mera ilusión, una UTOPIA. Sin
embargo, esta acción no podrá intentarse con gran
éxito
mientras permanezca abierta la causa en la cual se originó
el error judicial.
Así, el tema de la competencia para
entender en la causa ha sido objeto de arduos debates
doctrinarios, los cuales han llegado a soluciones
dispares.
En primer lugar, tratándose de la revisión
de un proceso, corresponde entender de manera única y
exclusiva a la Corte Suprema de Justicia, la cual como instancia
originaria. Otros, entienden que en estos casos por tratarse de
acciones con fines resarcitorios deben entender los jueces de
turno de primera instancia del fuero civil.
Pero, otros expertos afirman que si la pretensión
por daños se dirige contra el Estado, resultarán
competentes para entender en el proceso los tribunales en los
contenciosos administrativos de la República, porque lo
que habrá de enjuiciarse es el resultado de la
actuación de uno de sus órganos. Como ha sido
sostenido en más de una oportunidad, no ha de olvidarse
que la competencia del tribunal en lo contencioso administrativo
comprende, en principio, los supuestos donde se demanda al Estado
cuando éste desarrolla su actividad singular, es decir
actúa en la esfera del Derecho Público, que es lo
que ocurre cuando se responsabiliza al Estado por sus actos
judiciales y legislativos.
El Estado sólo puede ser responsabilizado por
error judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que
origina el daño sea declarado ilegítimo y dejado
sin efecto, pues, el carácter de verdad legal que ostenta
la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada impide, en tanto
se mantenga, juzgar que hay error.
Por su parte, los jueces Fayt, Belluscio y Petrachi
destacaron que resultaba incuestionable que el Estado –en
principio-es responsable del perjuicio ocasionado a quien,
imputado de un delito, sufre efectivamente prisión
preventiva y luego resulta absuelto en virtud de su
inocencia.
Señala Pucheta Ortega en su obra "Responsabilidad
del Estado por acto jurisdiccional", exposición en el
Congreso Internacional de Derecho Administrativo, en Montevideo
en el año 1984, que "…la acción debe
dirigirse contra el juez y contra el Estado, que tiene una
responsabilidad subsidiaria en caso de insolvencia del
magistrado. Nuestro Código Civil sostiene lo mismo al
establecer en el artículo 1845, la responsabilidad de los
funcionarios y empleados públicos en forma directa y
personal, por los actos ilícitos cometidos en el ejercicio
de sus funciones, y en el in fine del artículo se lee que
el estado deberá responder subsidiariamente por ellos en
caso de insolvencia de éstos…".
Ante lo expuesto, decimos que la víctima de un
daño originado por un hecho del Estado o en un acto
administrativo o en una omisión, tiene frente a sí,
en la mayoría de las hipótesis, al funcionario
actuante y al Estado, que equivale a decir al dependiente o
agente y al principal o comitente. Se le acuerdan dos acciones:
contra el Estado por tratarse de su "obrar" o "su omisión"
(como persona jurídica que actúa a través de
sus agentes que integran el "órgano" de gestión), y contra el funcionario por ser
la persona física actuante, siempre que se pruebe la
"irregularidad" de su actuación. Es menester resaltar que
en la acción por responsabilidad
civil de los magistrados cuando se trate de tribunales
colegiados, sus integrantes serán solidariamente
responsables.
No se debe olvidar, que de poco sirve para la
víctima la declaración de culpabilidad o el
reconocimiento de la responsabilidad estatal, si éste no
trae aparejada consigo una reparación que la ponga en una
situación similar a la que tenía con anterioridad
al hecho u omisión que produjo el daño. En igual
sentido se pronunció la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Civil de la ciudad de Buenos Aires: "La
indemnización no se mide por la culpa sino por el
daño producido.
El trámite ha sido también fuente de
debates en doctrina, algunas legislaciones han optado así
por darle el trámite del juicio sumario, y otras, entre
ellas la nuestra, ha considerado razonable, por el contrario, dar
a la acción el trámite del juicio ordinario.
Compartimos este criterio dado la gravedad de la cuestión,
que amerita un estudio pormenorizado de todas las pruebas
presentadas.
 Página anterior | Volver al principio del trabajo | Página siguiente  |